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论我国矿产资源补偿费功能的完善
发布日期:2018-01-08  来源:法学论坛   浏览次数:31
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一、我国矿产资源补偿费制度问题解析
(一)矿产资源补偿费的征收与使用
矿产资源补偿费调整的关系鉴于矿产资源所有者与采矿权人,其设立目的在于弥补国家对矿产资源勘探投入的不足,从其本质上来看具有资源耗竭型的性质。1986年,原地质矿产部依据《矿产资源法》第五条对矿产资源的补偿提出意见,“认为收取矿租能达到防止矿产资源流失的目的,减少小矿山企业的存在,补充矿产资源勘查经费,另外对外国企业进入我国矿产资源市场起到一定的限制作用”。[ 参见《中华人民共和国矿产资源法》]1992年部分地区围绕这一文件精神开始征收矿产资源补偿费。国务院为进一步加强对矿产资源补偿费的管理,提高对矿产资源自身的保护,于1994年发布《矿产资源补偿费征收管理规定》,其中的新规定的立法理念上升到新的高度,规定写道,“为了保障和促进矿产资源的勘查、保护和合理开发,维护国家对矿产资源的财产利益,根据《中华人民共和国矿产资源法》的有关规定,制定本规定。”其中第五条规定,“矿产资源补偿费的计算公式为:征收金额=矿产品销售收入*补偿费率*开采回收率系数。”十一条规定,“矿产资源补偿费纳入国家预算,实行专项管理,主要用于矿产资源勘查。”[ 参见《矿产资源补偿费征收管理决定》]1994年全国实行缴纳矿产资源补偿费制度。1997年以后,原地质矿产部和国土资源部将包括煤炭资源在内的矿产资源补偿费的财产收益性质再次明确。之后在2001年,财政部、国土资源部的《矿产资源补偿费使用管理办法》的第三条规定,“矿产资源补偿费纳入国家预算,主要用于矿产资源勘查支出,矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门的经费补助。”[ 参见《矿产资源补偿费使用管理办法》]实现了对矿产资源补偿费的进一步规范,明确了用途。
尽管对于矿产资源补偿费制度的认识在不断提高,对其规定也在逐步完善,但该制度存在的问题还是显而易见的。矿产资源补偿费的计算公式是:征收金额=矿产品销售收入*补偿费率*开采回收率系数,但纵观其制定的合理性与技术性,我们不难发现其中对于回采率的确定模棱两可,给实际操作带来极大不便。在当前我国矿产资源开采的过程中,影响回收率的客观条件较为复杂,煤炭资源禀赋不同,测量等技术又有差异,各地的回采率其实是不同的标准的。在煤炭资源开采中,我们常常把矿井回收率、采区回收率以及采煤工作面回收率这三个方面纳入到回收率的计算标准里,但到底这三率究竟运用哪一率也存在选择问题。严格来讲,回收率数据的取得需要有关地质、测量和采矿专业技术人员的参与,这样一来更为科学。然而当前我国的煤矿高达两万多个,在实际操作中其实很难实现相关人员的配置,实施难度自然很高。当前采矿权有偿使用制度中的采矿权价款与矿产资源补偿费制度的设计之间存在矛盾,不论有无缴纳采矿权价款都要收取矿产资源补偿费,这存在明显的不公平,其次,采矿权价款资源税在设置与收取上存在重叠,导致整个矿产资源有偿使用制度繁杂、冗长。
(二)矿产资源补偿费欠缺生态补偿功能
1994年起开始征收矿产资源补偿费一般是由中央将其纳入国家预算,实行专项管理,主要用于矿产资源勘查,“其中70%用于矿产资源勘查支出,20%用于矿产资源保护支出,10%用于矿产资源补偿费征收管理部门经费补助”。[吕雁琴 李旭东 宋岭 《试论矿产资源开发生态补偿机制与资源税费制度改革》【J】 税务与经济2011年]2001年财政部、国土资源部印发了《矿产资源补偿费使用管理办法》,“规定矿产资源补偿费的使用对象为具有地质勘查或同类资质的企事业单位、独立矿山企业和矿产资源补偿费征收部门”,[ 参见《矿产资源补偿费使用管理办法》]这是为了适应市场经济的需要。[ 曹明德 《论我国矿产资源生态补偿制度》 【J】 新闻中心 2007年4月]矿产资源补偿费实质上是矿产所有权人凭借其对矿产资源所有权而取得的租金,它是矿产资源有偿使用制度的重要组成部分,英美等国称之为“权利金”。在发达国家,“权利金”的比例一般能占到产品销售收入的10%-20%,相比之下,当前我国的比例仅为1%-2%,差距之大难以实现对矿产资源开采过程中生态环境的保护,而且国家作为矿产资源的所有者其由此得到的利益也缺乏物质基础。此外在实际征收中整个法律体系的运作缺乏严格、科学的测算,有些地区为了“效率”直接实行定额征收,回采率低者少缴资源补偿费而回采率高者则恰恰相反。久而久之,不少乡镇小煤矿成为矿产资源补偿费征收的死角,资源补偿费在这些地区与环节中根本无法发挥应有的效用。[曹明德 《论我国矿产资源生态补偿制度》 【J】 新闻中心 2007年4月]
总体来看,矿产资源补偿费不论是其设立的目的还是用途分配,都难以实现其要在矿产资源开发过程中对生态环境及生存环境破坏的修复与治理的目的。当前的矿产资源补偿费偏重于对矿产资源自身经济价值的补偿,解决的是资源耗竭性补偿的问题,因而从本质上来讲都不涉及生态补偿这一至关重要的问题。
二、矿采资源开采中生态补偿的必要性
(一)生态补偿内含价值解析
生态补偿作为一种环境管制工具涉及范围广泛,一直以来学者们从不同方面对其进行解读,以至于至今为止都没有一个统一的定义。国外学者卡佩斯曾这样叙述,“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助,这些补助的目的是为了提高受损害地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域”。[高彩玲 赵英明 尹华强 艾南山 《煤炭资源开采的生态补偿概念剖析》 【J】 中国矿业 2008年5月]我国学者也提出了不同的定义,章铮认为,“生态环境补偿费是为了控制破坏生态破坏而征收的费用,其性质是行为的外部成本。征收的目的是使外部成本内部化”。[ 同8]杨朝飞认为,“补偿费的实质是要求因从事自然资源开发活动而对生态环境造成了不良影响的单位和个人,为其行为后果承担责任,这既不是法律的责任,也不是行政的责任,而是一种经济责任,以缴纳补偿费的形式来补偿生态环境的损失”。[ 同8]尽管定义各有不同,但不难发现,其共同点是生态补偿是实现生态环境外部性内部化的经济手段,从经济学的层面来入手。王金南研究院则这样分析,“从环境管理和公共政策的角度来看,生态补偿的基本含义应该是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,运用财政、税费、市场等手段,调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排”。[ 同8]李文华院士提出,“生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排”。[ 同8]国家环保总局副局长祝光耀认为,“生态补偿机制着眼于利益关系的调整,将生态环境保护或破坏的外部性进行内部化,达到激励生态环境保护行为、促进自然资本或生态服务功能增值的目的”。[ 同8]生态补偿机制这一概念内涵涉及不同的部门与领域,总的来说它是促进生态保护的有效综合性政策工具。
 
 
 
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