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水库大坝安全运行管理及体制改革探讨
发布日期:2018-02-01  来源:干旱地区农业研究   浏览次数:120
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甘肃地处黄土高原、内蒙高原与青藏高原的交汇处,气候干旱,降水稀少,水资源严重短缺且时空分布极不均衡,依靠河流自然调蓄能力远不能满足人民生活和经济社会发展的需求。从五十年代起,我省共兴建水库387座,由水利部门管理的有304座,包括大型水库4座、中型水库27座、小型水库273座,形成了大中小有机结合的水库建设工程保障体系。水库总库容24.5亿m3,年供水量31.1 亿m3,灌溉总面积775万亩。这些水库在抗御水旱灾害、保障供水安全、提高农业综合生产能力和支撑经济社会发展等方面发挥了重要作用。
1、水库运行管理情况
我省水库大多建设在50年代至70年代,受当时技术和经济条件的制约,许多工程为 “三边”工程,普遍存在工程质量偏低、运行管理粗放、配套设施不全等一系列问题,且长期存在重建设轻管理的思想,只注重主体工程建设,忽视建成后的安全管理,致使水库安全隐患严重,造成了这个时期个别水库垮坝事故的发生。改革开放之后,随着国家法制化进程的不断加快,水库大坝管理法规制度也不断完善,国家先后出台和实施了《水库大坝安全管理条例》等法律法规,大坝运行管理体制和机制逐步建立,大坝的主体责任进一步明确和落实,各级政府和水管部门越来越重视水库的安全管理情况,按照国家法律法规和水利部制定的有关规定和政策,因地制宜采用了科学的管水模式,逐步建立了良性的水库管理体制和运行机制,对水库开展减员增效改革,明晰水库安全管理职责,落实水库管理经费,明确管护人员的岗位职责,强化对水库管理保护范围内生产经营活动的监管,逐步落实和完善水库管理用房、交通道路等设施及水文观测等管理设备,规范管护人员的行为,定期对管护人员进行技术指导与安全培训,在水库工程实行专业管理等方面积累了不少成功的经验,安全管理状况得到不断改善,管理理念和水平也得到提高。随着国家对重点病险水库除险加固工程的实施,水库运行管理逐步加强,大坝安全隐患逐步降低,安全管理法规和标准体系基本建立,水库管理体制改革稳步推进。
2、存在的问题
2.1.水库安全管理制度还没有完全落实到位。据水库的抽查调研分析,除了除险加固项目外,正常运行的水库没有按照要求定期组织安全鉴定,甚至还有二成的水库从来没有经过大坝安全鉴定,此外,还有将近20%的水库没有制定大坝安全管理应急预案。
2.2水库调度管理较粗放。现有三分之一的水库没有编制调度规程,流域内梯级水库大多没有联合调度,小型水库普遍缺乏大坝渗漏、位移、雨情、水情等观测设施,观测资料也不能及时进行整编汇总,水库安全监测不能适应日常管理需要。由于缺乏经费,维修养护不及时,加之巡视检查不到位,未及时发现险情,造成水库大坝安全隐患重重甚至发生个别大坝溃坝事故。
2.3.黄河流域水库淤积严重,部分报废水库仍在超期运行。河东地区水库库区地处黄土高原沟壑地带,泥沙含量大,加之近些年上游来水减小,水库淤积危害呈逐年增加的态势,水库清淤工作困难很大,导致水库超正常蓄水位运行居多。部分报废水库因资金缺少仍不能退役,造成库区上下游及库区周围存在极大隐患。
2.4.小型水库管理问题突出,体制改革需进一步深化。量大面广的小型水库安全管理水平整体较低,发生安全事故的概率远远大于大中型水库,尽管除险加固后工程安全性极大提高,但由于小型水库一般多为乡镇或村级管理,尚没有完成明晰产权、解决管护人员和经费问题,人员配备、经费落实方面的改革还需进一步深化,现在看困难还是比较大,短时间内难以解决。
2.5.水库管理体制不够顺畅,运行机制不够灵活。已建的大多数水库工程均属国家所有,水库管理单位为公益性事业单位,由各级水行政主管部门管理,社会资本投资的参与度不高,水库工程的公益性、社会化效益突出,经营开发及综合利用效率较低,影响了水库管理从政府职能向社会服务型过渡的转变。
2.6.水库管理单位财政困难,运行管护不到位。由于地方财政困难等原因,大部分水库工程管理单位没有财政专项拨款,加之水费收取不能足额到位,水库管理单位人员工资和工程日常维修养护经费不能保障,一些承担着社会公益性服务的水库无法获得公益服务补偿,长期处于亏损运行状态,制约着管理人员积极性的调动和工程及时维修养护。
2.7水库现代化管理有待提高。实时动态监测现代化水平落后,自动化水平低,特别是建在城市周围供水的水库缺乏应有的监控能力,与发达国家存在较大差距,和我们水库建设水平不相匹配。
3.措施及建议
3.1水库安全运行管理方面
3.1.1.严格落实安全责任制。逐步建立水库大坝安全管理责任制,在明确政府责任人、主管部门责任人和管理单位责任人的基础上,明确落实安全管理责任,将安全管理责任落实到每个工作环节和每个工作岗位,做到层层落实,责任层层传导,严格实行责任追究制度。 
3.1.2强化大坝安全风险管理。实行水库大坝安全状况年度检查和定期安全鉴定,安全鉴定的范围应包括挡水、泄水、引水建筑物的进水口工程和涉及工程安全的库岸边坡及下游消能防护工程等。同时编制应急预案,完善应急设备设施,针对不同的突发状况,开展应急预案的宣传演练,提高水库大坝主管部门和管理单位的应急处置能力。在事故易发地段、水库边等关键点位,建立视频监控系统,加强水库周边日常巡查,储备一批应急物资。
3.1.3.加强水库的日常运行管理。水库管理单位要定期巡检大坝、溢洪道、输水洞等建筑物及闸门、启闭设备及机电设备操作运行情况,发现问题及时维修养护,及时更新改造。防治白蚁等病虫害侵蚀大坝。在除险加固项目中逐步配套完善观测设施,保持观测设施正常运行,保证观测频次,汇总观测资料整编分析情况。建立健全安全规章制度和规程规范,加强做好日常维护,保持良好工况。
3.1.4.推行水库降等运行与报废制度。按照《水库降等运行和报废管理办法》有关规定,对因规模减小或效益功能萎缩的水库进行降等,对病险严重且除险加固技术上不可行或者经济上不合理的水库以及功能基本丧失的水库进行报废。工程降等和报废,需技术论证后履行审批程序。
3.2水库管理体制改革方面
3.2.1.稳步推进水库工程管理体制改革,落实管护主体和责任。按照分级管理原则,层层逐库落实水库管护主体和责任,健全管护制度,实现水库管理的全覆盖。以公益性为主的水库,可调整到县水务局或组建专门的管理机构实行区域或流域水系内集中管理,或者实行乡(镇)水管站(所)统一管理,也可纳入大中型水利工程管理机构实行集约化管理。以经营性为主的水库,在签订有效的运行管护合同和产权不变的情况下,可采用承包、租赁、拍卖、股份合作、用水合作组织等方式管理,引入竞争市场机制,逐步推行市场准入管理,搞活经营权,自主经营,自负盈亏。既有防洪、排涝等公益性任务,又有供水、发电等经营性功能的准公益性水库,可遵循政府统一监管、市场自主经营的双向发力原则,健全水库管理主体和运营体系。要因地制宜推行水库工程专业化集中管理和社会物业化管理等多种管理模式,创新工程管理体制;涉及防洪、供水等公共利益或公共安全的水库工程,其所有权不得拍卖。
3.2.2.明晰水库工程产权。参照水利工程产权制度改革办法,按照所有权和经营权相分离的方式确定工程产权。以国家投资为主兴建的,产权归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有,由县人民政府授权县水务局行使出资人权利进行资产的处置和监管。以国家、集体和群众共同投资投劳兴建的,产权归投资者共同所有,国家补助部分形成的资产由县人民政府委托县水务局持股参与经营管理;以社会资本投资兴建的水库,产权归投资者所有,或按照投资者意愿确定产权归属;由受益户共同出资兴建的,产权归受益户共同所有;由个人投资兴建的,产权归个人所有。明晰水库工程产权是深化水库工程管理体制改革的前提和基础,应由当地人民政府主导,水利、发改、国土等部门共同参与完成。
3.2.3.落实水库管护经费。多渠道筹集水库管理经费,建立稳定的经费保障机制,管护经费原则上由工程产权所有者负责筹集,财政适当给予补助。以公益性为主的水库工程应根据政府核定的公益性人员经费和工程维修养护经费补助标准,建立公共财政补助机制,将专职管理人员基本支出和工程维修养护经费全部纳入政府财政预算,工程维修养护经费也可参照《水利建设基金筹集和使用办法》采取地方水利基金补助或地方自筹等方式解决。以准公益性和经营性为主的农村集体组织或其他方式所有的水库工程,可通过财政补助、受益者集资、经营权出让、租赁或承包收入等方式筹措,工程供水价格应纳入政府价格管理,实行政府指导价。依据管护实效落实财政补助经费奖补机制,完善“民办公助”、“一事一议”等机制,鼓励和动员社会各方面力量支持水库工程管护。
 
 
 
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