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国家公园保护管理中的利益相关者
发布日期:2019-07-18  来源:中国城市林业   浏览次数:126
核心提示:传统风水林基于古代风水思想,是为了护一地生气,希望获得一方安泰,其利益相关者无外乎三类:一类是笃信风水林能够荫泽本族群的大多数成员,第二类是
传统风水林基于古代风水思想,是为了护一地“生气”,希望获得一方安泰,其利益相关者无外乎三类:一类是笃信风水林能够“荫泽”本族群的大多数成员,第二类是该族群内视个人眼前利益高于族群长远利益的个别成员,第三类是认为该风水林与己无关的其他人员。在这种简单的利益关系下,内有共同的信仰,外有恰当的约束,中小尺度的风水林在漫长的岁月中获得了有效的保护。对比前者,国家公园等自然保护地建立在现代科学基础上,是要保护生态系统、维护生态安全,从而庇护我们的国土和人民,其范围更大、利益相关者更多、利益关系更复杂。因此,“国家主导、共同参与”实现大尺度下国家公园“整体保护”也更为不易。
1现有自然保护地体系的困境
在国家公园正式成立之前,我国自然保护地体系以自然保护区为主要类型,还包括风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等10多种形式,各类自然保护地约占我国陆地国土面积的18%。截至目前,国家级自然保护区有474处,国家级风景名胜区有244处。然而,数量众多、面积广阔的自然保护地却缺乏主体功能区高度的统筹规划、科学完整的技术规范体系,且存在多头碎片化管理、公益属性和中央地方职能不明确、土地及相关资源产权不清晰、保护管理效能低下等问题。
十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。未来的国家公园并非在一张白纸上画全新的图案,而是要以建立国家公园为契机,解决自然保护地体系现存的问题。现有自然保护地保护管理过程中的“利益博弈”是一个关键问题,国家公园同样面对该问题。因此有必要识别利益相关者,再对其行为和利益诉求进行解析。
2.2国家公园利益相关者的识别
爱德华·弗里曼(R.Edward Freeman)在其著作《战略管理:利益相关者方法》中将利益相关者定义为“能够影响组织目标的实现,或者受组织目标实现所影响的团体或个体”。利益相关者理论最初主要研究企业的利益相关者问题,经过30的多年的发展,对法律、医疗卫生、公共管理、环境政策等领域也产生了广泛影响。该理论有助于形成全新的、应对复杂内外部环境的管理框架和策略。借助该理论,本文将国家公园利益相关者定义如下:能够影响国家公园保护管理目标的实现,或者受该目标实现所影响的团体或个体。
国家公园利益相关者,既可以从个体层面来考察,如公园访客、原住民、志愿者、一般公众等;也可以从团体(或者说组织)层面来研究,如国家公园管理机构、中央政府、地方政府[本文“地方政府”指国家公园所在地的各级地方政府。]、非政府组织、特许经营商等。各利益相关者不仅影响或受影响于国家公园保护管理目标的实现,他们相互之间还存在多重关系。例如,特许经营商与公园访客、地方政府和中央政府、原住民与管理机构等,他们之间既有共同利益也存在利益博弈。利益相关者还可能会随时空转换而转换身份。比如原来在国家公园范围内以耕地、牧羊为生计的原住民有可能成为国家公园的特许经营者或管理机构的巡护人员;公园访客由于在国家公园获得了美好体验转而成为支持国家公园事业的非政府组织成员等。
2.3国家公园利益相关者的行为和利益诉求
国家公园的利益相关者众多,各自行为背后都有不同的利益诉求。《总体方案》第九条指出“分级行使所有权……部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。”由省级政府代理行使所有权的国家公园,地方政府的行为和利益诉求会有所不同,还将涉及纵向和横向转移支付、事权和财权匹配等问题。另外,国家公园存在比例不等的集体所有土地、林地等,还需根据实际采取的管理方式,对集体产权利益相关者的行为和利益诉求进行单独研究。因此,实际情况比表格要更加复杂。
 
 
 
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