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传统控规在老城区失效的原因分析
发布日期:2019-09-18  来源:现代城市研究   浏览次数:1393
核心提示:1预见性的控规成果编制与旧城更新不可预见性的矛盾。传统以用地开发为主导的控规,其基础在于政府拆迁回收土地,在边界(由路网或规模确定)明确的基
1预见性的控规成果编制与旧城更新不可预见性的矛盾。
传统以用地开发为主导的控规,其基础在于政府拆迁回收土地,在边界(由路网或规模确定)明确的基础上确定用地性质、地块面积、配套设施等指标。无论是刚性的土地使用性质、容积率、建筑高度、建筑密度、停车泊位、配套公共设施等要求,还是弹性的建筑体量、建筑色彩、建筑风格等内容,其所针对的都是开发建设行为,供土地出让之用,其内容体系都是为控制开发建设行为而构建。但对于大规模开发建设行为已经基本结束的老城而言,旧城区土地用地权属繁杂,地块拆迁、更新具有极大的不可预测性。对于单一产权的地块,控规无法预测未来的开发建设模式,作为市场建设行为,项目的保留、拆迁、改造多由业主自己决定,除了涉及道路等公共利益的需要,规划部门无权决定也没有能力预测其是否拆迁、改造;而对于多个业主产权的地块则更为复杂,相邻地块的拆迁、收储、以及改造、出让都具有无数种可能,控规无法做出预判。可以说,在旧城更新改造中,城市的开发建设是基于产权关系的后期博弈,旧城更新始终是一个反复调整,不断妥协、变化的过程,旧城更新的规划过程亦是基于此时此地的全方位协调,正是因为开发建设行为的不可预见性,建立在其基础上的传统控规控制指标也就失去了意义。
2控规简单化的指标确定(精度)与旧城更新经济压力的矛盾。
在市场经济的背景下,城市的开发建设必须要尊重市场经济的规则,忽略经济因素规划注定是空中楼阁。旧城更新不同于新区的城市开发建设行为,其拆迁征地成本极其高昂,对旧城更新规划而言,在现行法律法规和上位规划指导的框架下,最大限度的发掘地块的经济潜力,集约化利用土地,是项目成功关键因素。这就要求在地块更新改造之时,在满足配套设施服务及城市空间控制要求基础上,实现容积率等经济技术指标的最大经济效益。但在老城区,控规面临的情况更为复杂,具有极大的不可预见性。受周边现状条件的影响,控规无法确定周边地块的拆迁、改造方式,也无法就地块周边的影响因素做出细致判断,导致在旧城更新项目启动之前,控规不能确定土地的最大经济效益,其所确定的容积率等控制指标必然留有极大的余地。
3控规粗放式的控制指标体系(深度)与旧城更新精细化管控的矛盾。
传统控规的规划设计理念、目标最终通过用地性质、地块面积、容积率、建筑高度、建筑密度、停车泊位、配套公共设施等控制指标来落实。对于新区开发建设的地块而言,这些指标在一定程度上可以保证城市开发建设行为的有序实施。但对于老城区而言,旧城更新面临更为复杂的周边关系和现状条件,仅以控规确定的控制指标作为规划条件就显得异常单薄。以历史街区为例,规划管理需要面对建筑风貌、材料、色彩、房屋制式等更多控制指标,需要面对配套设施的落地,面对地块节约高效利用等问题,但传统控规对这方面涉及的内容几乎是一片空白,历史街区的保护、修缮必须要依托重新编制的历史街区保护规划,可以说,控规无法满足旧城区更新改造的精细化管控的问题在这里表露无遗,以建筑改造更新为主要内容的旧城更新,需要更为精细和复杂的规划管控手段。
 
 
 
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